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国务院机构变革 部门兼并后若何完成“风雨同舟”
原题目 国务院机构变革︱部门兼并后若何完成“风雨同舟”
2013年3月17日，工作职员正在原卫生部年夜楼门口改换新牌，原卫生部年夜楼门牌改换为“国度卫生以及方案生养委员会”。 新华网 图
当局机构变革是深入行政治理体系体例变革以及推动当局本能机能转变的次要手法，也是国度管理体系以及管理才能古代化的首要抓手。2018年2月28日，十九届三中全会经过《中共地方对于深入党以及国度机构变革的决议》，将深入党以及国度机构变革晋升到推动国度管理体系以及管理才能古代化的国度策略高度，并制订了机构变革的指点方针。
3月5日，李克强总理正在向十三届天下人年夜一次会议做《当局工作陈诉》时指出，要想“片面进步当局效力”，就必需“优化当局机构设置以及本能机能设置装备摆设，深入机构变革，构成职责明白、依法行政的当局管理体系，加强当局公信力以及执行力。”十三届天下人年夜一次会议经过的国务院机构变革计划将正部级机构缩小8个，副部级机构缩小7个，除了国务院办公厅外，国务院组成部门为26个。权势巨子定见指出，本轮变革着重推动重点畛域以及要害环节的机构本能机能优化以及调整，进步当局执行力。
年夜部门制变革是中国当局机构变革的次要做法，即为推动当局事务的综合治理与调和，按当局综合治理本能机能兼并一些当局部门，组成超等年夜部。咱们以为，正在部门兼并方面需求防止“貌合神离”的浅层交融，着眼于推动兼并后的年夜部门正在构造、性能以及文明等方面的深度交融。
那末，作甚浅层交融，又若何完成深度交融？部门兼并的成果取决于那些要素？本钻研基于对地方部委推广年夜部门制变革进程中两个案例进行的调查，试图答复上述疑难，并就从此顺遂推动当局机构变革提出若干建言。
1、兼并后交融难是机构变革的次要应战
部门兼并能够完成许多无利目的，然而咱们的考察钻研显示，机构整合以及本能机能交融的力度还远远不敷，一些部门乃至存正在值患上警觉的“貌合神离”甚至“内耗”景象。比方，一些部门看似合二为一了，但实际上依然像两个互不睬睬的部门同样运行。兼并后呈现成绩的部门很少会将抵牾地下化，但抵牾会反映正在部门公布的文件以及出台的政策上，招致“步调一致”、“互相补台”以及“对着干”的负面结果。
假如部门外表上兼并了，然而正在构造、本能机能、辅导以及文明等方面都根本上“一成不变”，不完成本质性的深度交融，机构变革的成果将年夜打扣头，乃至背叛当局机构变革的初志。
对任何组织而言，重组以及兼并都是一个苦楚而困难的进程。由于那不只象征着组织成员会因组织的重组以及整合而面对诸多没有确定性微风险，并且象征着组织将正在身份认同、文明信奉以及代价体系等方面发作深条理的严重改革。对当局部门来讲，机构兼并所带来的应战以及孕育发生的影响可能愈加激烈。新一轮当局机构变革行将启动，若何让变革真正达到预期成果？本钻研以为，特地需求警觉以及防备“貌合神离”，防止机构兼并了，但职员、本能机能以及文明却依然貌合神离。
中国正在过来两轮当局机构变革（2008年以及2013年）中都经验了大马金刀的部门调整，特地是强调“年夜部门制”这一簇新理念，为机构变革关上了新思绪，也为当局本能机能转变发明了前提。经过年夜部门制变革，一些本能机能相近或穿插的部门患上以兼并，无利于处理“九龙治水”的部门协同难题，并进步政策协同力度以及工作效率。
2008年以及2013年机构变革以来，多个部门进行了兼并，并获得了肯定成效。然而，间隔真实的年夜部门制依然另有间隔。比方，无论是部委数目仍是国务院直属的委办局数目，仍然达没有到理想状态。正在上上级当局“职责同构”的布景下，假如地方当局部门不克不及本质性“瘦身”，就很难推进中央当局机构的精简兼并。与此同时，若何让部门兼并真正到位，也还需求继续存眷。
虽然学界环抱当局机构变革的须要性以及动因等成绩进行了年夜量钻研，但少有钻研涉及机构变革的进程及其整合经验，这使咱们对当局机构变革的意识以及了解还远远不敷。
2、部门交融难正在那里：构造、人事与辅导
为揭示当局机构以及本能机能的整合状况，咱们调查了地方部委兼并进程中的两个典型案例。
2013年，A部以及国度B委兼并为国度AB委，国度C署同D局兼并为国度CD局。之以是抉择这两个部门兼并方面的案例，次要是由于它们具备很强的典型性以及可比性。与此同时，钻研职员能够同这些部门的相干职员以及专家学者进行深度访谈，并深化机构变革的外部进程进行比拟钻研。有鉴于此，钻研职员次要基于半构造化访谈、档案材料以及钻研陈诉等进行质性钻研。
无论是从汗青渊源、本能机能关系以及变革目的等方面看，兼并后的国度AB委以及国度CD局这两个机构都有很强的类似性。然而与国度CD局相比，国度AB委果整合状况绝对较好。深化钻研标明，机构设置、职员装备、辅导布置、办公地位等方面的要害要素，正在肯定水平上影响了没有同部门正在构造、本能机能以及文明方面的整协力度。
鉴于情势发作了新变动，将A部与国度B委兼并势正在必行。国度AB委果两个前身机构正在内设机构方面进行了较年夜幅度的调整，内设机构的职员也进行了年夜换血，完成了“你中有我、我中有你”的深度交融。这就突破了旧部门之间的隔膜，让一切人都成为“一家人”，主观上为消弭职员之间的嫌隙发明了前提。其次，正在内设机构的辅导布置方面，也采取“从新洗牌”的做法，经过“旧貌换新颜”的形式放慢外部交融。即使是内设机构没有变，机构辅导也会适当调整，淡化旧部门的“小家子气”。最为首要的是，正在A部辅导升任当前，经过“空降”的方式处理辅导职位空白成绩。新部门的辅导可以“一碗水端平”，对两个旧部门厚此薄彼，并竭力做好均衡与谐和的组织工作。这让新部门有了“主心骨”，也博得了绝年夜少数人的了解以及支持，防止了从某个旧部门布置辅导而可能招致的偏偏倚成绩。
最初，患上益于上述三点的致力，虽然国度AB委依然需求扩散正在多处办公，但那些扩散办公的内设部门却不各自构成“老死没有相往来”的“自力王国”，从而无力保证了过渡期及兼并之后的整合工作。不外，国度AB委果机构变革依然只是将办公、财政、人事、信息等一些综合治理部门加以兼并，营业部门的整协力度较为无限。因而，此次变革依然只是机构或构造层面的变革，退职能转变方面另有待增强。
国度CD局的兼并合乎相干行业的交融倒退趋向，也一度被业界寄托厚望。但正在兼并计划的设计以及施行进程中，因为多方面缘由而未能完成深度交融，同预期目的存正在差距。
国度CD局的两个前身部门辨别担任没有同的行业渠道，兼并之后依然“尘归尘土归土”，只是正在其上加了一顶帽子。比方，兼并后由于两个部门各没有相让，最初依然正在称号中保存了各自的本能机能，使其成为机构称号最长的部门。再如，两个机构兼并后多年未能将民间网站对立，两个网站各自经营，直到2017年终才正式整合为一个对外流派网站。
与此同时，两个部门的内设机构简直放弃原样，无论是本能机能仍是职员都“神出鬼没”，使部门之间无奈构成构造性整合。不只内设机构“铁板一块”，司局辅导也较少穿插任职，无益于构成“合二为一”的状态。
值患上留意的是，新任部门辅导来自此中一个旧部门，正在解决兼并后的部门关系方面完善公道并难以服众，无奈推进部门外部完成“一家亲”。两个旧部门虽然天文间隔较近，但由于部门以及辅导的固化，加上办公室以及家眷院的各自一体化，今朝依然是两个绝对自力的存正在，正在很年夜水平上障碍了部门整合。
3、部门兼并之后若何完成“风雨同舟”
以上对2013年地方部委推广年夜部门制变革进程中两个典型案例的钻研显示，尽管有些机构的兼并进程顺遂且后果美满，但另外一些机构正在兼并后呈现了“貌合神离”乃至“内耗”成绩。从而，不克不及想当然地以为机构变革就是“一并了之”，由于方式上的兼并其实不象征着本质上的整合。其余部门正在兼并后也或多或少存正在相似的个性成绩，阐明增强变革后或兼并后的整合治理势正在必行。
部门兼并成果较差，次要缘由是未能完成构造上的整合，一些部门不只上司机构神出鬼没，并且根本上依然是原班人马。这使兼并后的部门依然“汤是汤，水是水”，过来的部门界线并未突破，并粗浅烙印正在每一个人员的心里。其次，部门下设的机构正在辅导任免以及人事布置方面未能做到穿插任职，从而不完成部门外部的文明交融。最初，也是最首要的，部门辅导人选的布置方面，未能拔取能够均衡旧部门的内部辅导，从而未能防止某个旧部门的辅导偏偏倚而招致部门间嫌隙。
基于上述钻研发现，如下提出咱们的建言。
第一，增强内设机构以及人事布置的交融，推进穿插任职。
思考到部门兼并成果较差的次要缘由是未能完成构造上的整合，因而，部门下设的机构需求过度调整，使兼并后的部门“你中有我，我中有你”。正在推进部委层面机构变革的同时，要愈加重视下设机构的重组以及改选，使部门真正实现构造性整合。
别的，部门下设的机构正在辅导任免以及人事布置方面需求尽可能穿插任职，推进部门外部的文明交融。假如正在司局辅导布置以及人事分配方面依然步调一致，那末就很容易孕育发生部门外部的界线，使机构兼并后的部门整协力度不敷。正在机构变革计划的设计进程中，应特地强调人事布置的穿插任职。除了了业余性较强的部门以及岗亭之外，综合治理类部门以及岗亭均可以思考穿插任职，使部门的工作职员“天衣无缝”。
第二，选好用好部门辅导，增强文明交融。
部门辅导人选方面，应只管即便拔取能够均衡旧部门的内部辅导，防止某个旧部门的辅导偏偏倚而招致部门之间发作嫌隙。正在下行下效的当局部门中，部门辅导是否“一碗水端平”，特地是施展粘合剂以及催化剂的作用，关乎部门整合的成败。因而，要特地重视拔取可以推进部门整合的辅导，比方能够采取“过渡型”辅导布置，正在部门实现兼并后再启用惯例性辅导。
与此同时，要尽可能突破旧部门的亚文明，完成部门外部的本质**融。正在跨部门整合方面，需求重点存眷内设机构的设置以及辅导布置，做好兼并后的构造、本能机能、文明以及身份认等同方面的深度整合。假如不克不及做好构造整合，就很难展开本能机能交融，更遑论更深条理的文明以及认同上的交融。假如辅导布置没有力，就可能“面以及心和睦”，无奈真正完成交融并“收回一个声响”，乃至引发部门外部非正式派别以及小集团主义的滋生。这些都象征着需求防止部门兼并后的“以及而没有同”，环抱旧部门呈现显著的亚文明。因而，正在部门兼并后需求增强文明交融，尽可能消弭旧部门的亚文明，逐渐完成组织文明的整合。
第三，采取“两步走”或“三步走”的渐进式变革战略。
鉴于年夜部门制变革的幅度较年夜，需求做好“两步走”乃至“三步走”的预备。当局机构变革需求思考“两步走”乃至“三步走”的战略，正在第一步进行方式兼并，正在第二步甚至第三步经过渐进式变革推进部门外部整合。上述两个案例中，部门的兼并都没有是“一步到位”，由于正在内设机构的调整以及本能机能交融方面，都存正在能够晋升改良的空间。换句话说，最后的部门兼并都很难完成“休克疗法”，而不能不做出没有同水平的妥协以及折衷。因而，寄心愿于一次性处理成绩多是没有确切际的，也无益于部门兼并工作的顺遂推动。
这象征着当局机构变革是一项需求分阶段推进的工作，不克不及也不该以兼并的速率以及幅度来权衡成败。正在机构兼并的第一阶段，次要是做好稳固以及过渡成绩，正在肯定水平上突破新旧机构的联络，为深度交融发明前提。正在第二阶段，有步骤地布置辅导交流以及职员穿插，并逐渐推动构造**融，为本能机能交融以及文明交融发明前提。假如第二阶段的成果显著，则能够说就完成了部门兼并的目的，不然就要正在第三阶段反复第二阶段的工作，特地是要布置患上力的部门辅导本质性推进外部交融。
[本文原文由中国群众年夜学公共治理学院副传授马亮与挪威奥斯陆年夜学政治学系传授Tom Christensen协作撰写，由马亮改写为中文。原文中部委称号隐去，并连系新的静态有改写。原始出书信息以下：Ma， L。， & Christensen， T。 （2018）。 Same Bed， Different Dreams？ Structural Factors and Leadership Characteristics of Central Government Agency Reform in China。 International Public Management Journal， forthcoming。]